18대 대선 투표지 이미지 파일, 선관위 정보비공개결정 처분취소 소송 진행 중

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선관위가 18대 대선 투표지 이미지 스캔 파일을 ‘비공개’하자 이에 불복해 비공개결정 처분을 취소하라는 소송이 현재 진행 중이다.

투표지 이미지 파일 공보공개를 위해 소송 중인 정병진 목사가 그동안의 경과를 정리해 아래와 같이 올렸다.

이 소송은 행정심판을 거쳐 행정소송, 항고를 거쳐 상고를 앞두고 있다. 법원에서 계속 선관위 견해를 들어 ‘정보 비공개가 맞다’라는 식의 판결을 내리고 있다.

투표지 원본을 스캔한 이미지가 원본 투표지와 같은 효력이 있다는 선관위 주장과 법원의 판단이 맞는지 한번 생각해 볼 일이다.

-이하-

“제18대 대선 투표지 이미지 파일 정보비공개결정 처분취소 소송” 경과 
(정병진 목사)

사건: 2017누46020
원고/항소인: 정병진, 소송대리인 법무법인 향법, 담당변호사 김종귀
피고, 피항소인: 중앙선거관리위원회위원장, 소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김성수

 A. 정보공개 청구 및 행정심판 청구 

지난 2016년 2월 10일, 중앙선관위에 ‘18대대 대선 투표지 이미지 스캔 파일’ 중 전국 13곳 선관위(서울지역: 강남구, 양천구, 영등포구, 송파구, 경기지역: 구리시, 안양시 만안구, 인천지역: 남동구, 남구, 대전지역: 유성구, 충남지역: 천안서북구, 경북지역: 구미시, 경산시, 경남지역: 김해시)의 파일을 공개해 달라고 정보공개 청구하였다.

대법원이 ‘18대 대선무효소송 재판을 소가 제기된 지 3년 넘게 열지 않고 있어 개표부정 의혹이 갈수록 증폭되는 중이라 ’투표지 이미지 파일‘ 확인해 그 의혹을 풀어보기 위함이었다.

중앙선관위는 2013년 11월 13일 과천 본청에서 출입 기자들을 대상으로 서울 양천구선관위를 비롯해 네 군데의 18대 대선 투표지 이미지 파일을 공개한 바 있다. 국정감사 때 혼표(섞인 표)가 나온 투표구들에 대해 집중 추궁을 당한 뒤 해명 차원에서 이 자리를 마련한 거였다.

또한 2016년 중앙선관위의 <공직선거절차사무편람>에 따르면 “이의제기 및 신뢰성에 의혹제기 등이 있을 때 중앙위원회가 판단하여 구 · 시 · 군 위원회에서 (투표지 이미지 파일을) 공개할 수 있도록 저장 매체(USB 등) 보관”라고 기재돼 있다.

원고(정병진)는 이런 두 가지 근거를 들어 전국 13곳 선관위의 18대 대선 투표지 이미지 파일을 정보공개하라고 요구하였다.

이에 중앙선관위는 2월 16일 회신에서 “법령상 비밀, 비공개(제1호),”라고 기재한 뒤 “투표지 이미지는 실물 투표지와 함께 보관하고 있으며 선거소청이나 선거소송이 제기된 경우 등에 증거조사를 위해 예외적으로 봉인을 해제하고 열람할 수 있다”는 사유로 ‘비공개’ 처분하였다.

앞서 말하였듯 중앙선관위는 일부 지역의 18대 대선 투표지 이미지 파일을 이미 공개한 바 있고, 공직선거법에 투표지 이미지 파일의 공개를 금지하는 명시적 규정은 존재하지 않는다. 이런 이유를 들어 2월 23일에 정보공개결정 등 이의신청서를 접수하였다.

하지만 중앙선관위는 3월 4일 회신에서 “투표지 이미지는 공직선거법 제184조(투표지의 구분)의 규정에 따라 실물 투표지와 함께 봉인하여 보관하고 있으며, 선거소청이나 선거소송이 제기된 경우 등에 증거조사를 위해 예외적으로 봉인을 해제하고 열람할 수 있다”며 이의신청을 받아들이지 않았다.

이 같은 중앙선관위의 정보 비공개 처분에 대해 불복해 3월 7일 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였다. 그 주요 취지는 다음과 같다.

1. 투표지 이미지 파일이 비공개 정보라면 공직선거법이나 공직선거관리규칙 등에 그런 규정이 있어야 함에도 관련 명시적 규정이 없다.

2. 중앙선관위는 2016년 1월 개정한 공직선거절차사무편람에서 “투표지분류기 저장 이미지”를 “선거소청 · 소송과 관계없이 중앙위원회에서 폐기 지시가 있을 때까지 보관하고, 이의 제기 및 신뢰성에 대한 의혹 제기 등이 있을 때 중앙위원회가 판단하여” 공개가 가능하도록 바꾸었다.

3. 중앙선관위는 2013년 11월 13일에 이미 일부 지역의 18대 대선 투표지 이미지 파일을 공개한 바 있다.

4. <뉴스타파> “끝없는 부정개표 의혹…선관위가 자초,”(2015. 11. 20), 한겨레TV <김어준의 파파이스> “역누적 미스테리,” “미분류 미스테리” <미디어오늘><오마이뉴스>, 팟캐스트 <새가 날아든다> 등 여러 매체에서 끊임없이 개표부정 의혹이 제기되고 있어 의혹 해소가 절실함

5. 2013년 11월 13일 기자들에게 공개한 일부 지역 투표지 이미지 파일의 경우, 선거2과에서 봉인을 먼저 해제하여 검토한 다음에 공개함으로써 객관성, 투명성, 신뢰성을 상실을 자초하였음.

전국 대부분의 선관위는 공공기록물관리법을 위반하여 대선 개표 영상마저 폐기함으로써 개표가 정상적으로 이루어졌는지 확인조차 어려운 상태임. 선관위 주장대로 ‘공정한 개표’가 진행됐음을 알아보려면 투표지 이미지 파일 공개가 꼭 필요함.

6. 18대 대선 선거무효소송 재판이 3년 넘게 열리지 않고 있으므로 개표부정 여부를 투표지 이미지 파일 공개로 개표부정 여부를 확인해 봐야 함.

하지만 중앙행정심판위원회는 “이 사건 정보는 봉인되어 보관된 후 원칙적으로 법원의 증거 조사 등에 의해서만 공개될 수 있는 정보로서 정보공개법 제9조 제1항 제1호의 비밀 또는 비공개 대상 정보에 해당한다 할 것이므로 피청구인(중앙선관위)의 이 사건 처분이 위법·부당하다고는 할 수 없고, 피청구인은 이 사건 정보를 공개할 의무가 없다”라고 선관위 손을 들어줬다.

B. 행정소송 

이 같은 부당한 결정을 그대로 수용할 수 없어 법무법인 향법의 도움을 받아 2016년 7월 27일, 행정소송을 제기하였다(사건번호 2016구합 70383).

준비서면에서 피고(중앙선관위) 주장의 부당성에 대해 우리가 지적한 주요 내용은 다음과 같다(각 항의 자세한 설명은 생략한다).

1. 공직선거법 제184조는 투표지를 비공개 대상 정보로 규정하지 않고 있다.
2. 실제 투표지와 투표지 스캔 파일은 동일한 정보가 아니다.
3. 피고 스스로 투표지 스캔 파일이 공개 가능한 정보임을 전제로 공직선거 절차 사무편람을 작성하였다.
4. 투표지 스캔 파일 공개가 공익에 부합하다.

이 사건 처분을 정당화하는 처분 이유가 존재하지 않으므로 이 사건 처분은 취소되어야 마땅하다.

이에 대해 피고 측(중앙선관위)은 준비서면에서 다음과 같이 변론하였다.

1. 피고가 공직선거절차 사무편람에 ‘투표지 스캔 파일’의 공개절차를 마련한 것은, 이 자료가 법령상 비공개정보에 해당하지만, “개표결과에 대한 국민적 의혹이 확산되고 사회적 논란이 지속될 우려가 있어 특단의 조치가 필요한 상황이라는 정책적 판다 하에서만 예외적으로 공개하여 선거결과의 정당성을 재검증할 수 있도록 하는 취지”다.

2. 2013년 11월 13일 언론사들을 대상으로 했던 개표과정 설명회는 “당시 일부 언론에서 제18대 대선 투표지 오분류 문제를 제기한 상황에서 추가의혹 확산을 예방하기 위한 목적으로, 기자증을 지참한 언론인에 한하여 출입을 허용하고 일반인은 출입을 제한한 상태에서 개표과정 전반에 대한 설명을 하면서 10표 이상 계수불일치 4개 투표구의 이미지파일을 시현한 것일 뿐, 적극적으로 투표지 이미지 파일을 공개한 것이 아니다”

3. 투표지 이미지 파일을 공개하면 선거가 종료된 후 선거 결과에 승복하지 않는 사람들에 의해 근거 없는 개표부정 의혹이 제기될 때마다 투표지 이미지가 제한 없이 공개돼 선거질서 문란, 국정 혼란 등이 불가피하다.

재판부(재판장 김국현)는 2017년 4월 7일 판결에서 피고 측(중앙선관위)의 주장을 그대로 인용해 다음과 같은 이유로 기각 판결하였다.

1. “제184조가 투표지를 포장하여 봉인할 것을 정한 것은 투표지가 일반에게 공개되지 않는 비공개 정보임을 규정한 것으로 보아야 한다.”

2. 정보란 문서(전자문서 포함), 도면, 사진, 필름, 테이프, 슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 “기록된 사항”을 의미하는 바(정보공개법 제2조 제1호), 투표지 이미지 스캔 파일은 투표지를 그대로 스캔한 것으로서 “규범적인 의미에서 투표지와 동일한 정보로 보아야 한다.”

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각한다.

이런 1심 판결에 불복해 2017년 5월 1일, 법무법인 향법을 통해 고등법원에 항소하였다(사건번호 2017누46020). 항소 이유에서 원심 판결의 부당성으로 지적한 사항은 다음과 같다.

1. 공직선거법 제184조는 투표지를 봉인하도록 규정한다. 그 취지는 선거쟁송으로 투표지를 확인해야 할 필요가 있을 때를 대비해 투표지의 멸실, 훼손, 변조 등을 방지하기 위한 것이지 투표지 내용을 비밀로 하기 위한 것이 아니다.

그러기에 피고도 공직선거절차사무편람에 투표지 이미지 스캔 파일을 공개 가능한 정보로 정하였고 실제로 공개하기도 하였던 것이다. 투표지 이미지 스캔 파일과 투표지 내용이 동일하다고 하더라도 양자는 규범적으로는 전혀 다르고 실제로도 다르게 취급되어 왔다.

2. 공직선거법에는 투표지 이미지 스캔 파일을 봉인하도록 하는 규정이 없으며, 투표지 이미지 스캔 파일은 실제로도 봉인되어 관리되고 있지 않다. 실제로 투표지 이미지 파일은 실물 투표지와는 별도의 장소인 선관위 금고에 USB, CD, 혹은 외장하드에 담아 보관한다.

3. 제18대 대선 부정선거 의혹은 <더 플랜>이란 영화로도 제작되었다. 이 영화는 피고(중앙선관위)에게서 정보공개로 받은 자료를 토대로 제작되었다.

4. 피고(중앙선관위)는 중앙선관위 규칙에 ‘투표지 이미지 파일’ 관련 규정을 마련할 충분한 시간이 있었음에도 이 파일의 보관을 명시하는 규정을 만들지 않았다.

5. 피고는 ‘투표지 이미지 파일’을 ‘공공기록물로 보지 않는다’는 정보공개 답변을 통해 자신들의 주장을 스스로 뒤집고 있다.(중앙선관위는 원고의 정보공개청구 답변(2017. 6. 19)에서 “투표지 이미지 파일은 공공기록물에 해당하지 않음”이라는 답변을 주었다)

6. 피고는 이번 소송과 관련된 지역선관위가 ‘제18대 대선 투표지 이미지 파일’을 분실 또는 멸실할 때까지 방치한 것으로 보인다. 원고가 정보공개청구(2017. 6. 1~24)로 확인한 바 의하면 전국 251개 구시군 위원회 중에 85개 위원회가 ‘제18대 대선 투표지 이미지 스캔 파일’을 분실 또는 미보관 중이다. 그중에는 원고가 이 사건 소송으로 공개 받고자 하는 ‘서울 양천구선관위, 인천 남동구선관위, 대전 유성구선관위, 충남 천안서북구선관위’도 포함돼 있다.

7. 피고는 실물 투표지와 투표지 이미지 스캔 파일을 ‘동일한 정보’라고 주장하나 이는 부당하다. 피고의 주장은 ‘어떤 사람의 얼굴이 증명사진의 얼굴과 같으니 그 사람의 얼굴과 증명사진이 같다’고 주장하는 거나 다름없다. 하지만 사진은 그 사람을 이미지로 촬영한 모사이지 그 사람과는 엄연히 다르다.

투표지는 봉인되어 있지만 투표지 이미지 스캔 파일은 피고가 얼마든지 공개할 수 있다. 피고는 개표부정 의혹 해소를 위해서 적극적으로 이 파일을 공개해야 함에도 극구 공개를 거부하여 제18대 대선에 관한 개표부정 의혹은 더욱 커지고 있다.

이에 대해 피고측(중앙선관위)은 준비서면에서 이미 앞서 하였던 주장을 되풀이하였고, “봉인은 물건을 밀봉한 자리에 도장을 찍는 것으로서 어떠한 물건이 봉인되면 그 자체로 그 물건은 일반에 공개되지 않는 효과를 가지게 되므로, 공직선거법 제184조가 투표지를 포장하여 봉인할 것을 정한 것은 투표지가 일반에게 공개되지 않는 비공개 정보임을 규정한 것으로 보아야 한다(실제로 투표지는 선거쟁송이 있는 경우 등에 증거조사를 위해 예외적으로 개봉된다)는 주장을 덧붙였다.

서울고등법원 제1행정부는 2차례(7월 18일, 9월 19일)의 심리를 진행하였다.

첫 번째 변론에서 재판장은 “나도 선관위 위원장을 해봤지만 개표하면서 검표 작업을 다 하는데 개표부정이 있다는 게 말이 되느냐?”며 재판 결과에 대한 예단을 드러냈다. 주심 판사는 재판장의 그런 말을 들으며 터무니없는 소송이라는 듯이 웃기도 하였다.

마지막으로 원고가 할 말이 있느냐고 묻기에 “이 소송은 개표부정 의혹을 가진 시민들만 위한 게 아니다. 피고인 선관위는 ‘공정하고 정확한 개표 관리를 하였다’고 주장하며 개표부정 의혹을 받는 데 대해 억울해하는데 투표지 이미지 파일을 공개해 그것이 확인된다면 선관위의 공신력을 회복할 수 있기에 선관위에게도 좋은 일이다”고 주장했다.  그러자 재판부도 이 말에는 수긍하는 눈치였다.

85곳 선관위가 18대 대선 투표지 이미지 파일을 분실 혹은 미보관한 사실에 대해서는 재판장이 ‘앞으로는 보관을 더 잘하라’고 주의를 주자 피고 측 변호인은 ‘알겠다’고 답했다. 재판부는 7월 18일 심리로 변론을 종결했다가 돌연 변론 재개를 하였다. 그래서 9월 19일 두 번째 심리가 열렸는데 재판은 5분도 채 안 돼 끝났다. 그 사이 재판장이 바뀌어 새 재판장이 원고와 피고에게 ‘추가로 제출할 서류가 있는지’ 묻고 확인하고자 변론재개를 한 거였다.

C. 서울고등법원의 판결과 원고의 반론 

마침내 2017년 10월 19일 서울고등법원 제1행정부(재판장 여상훈, 판사 견종철, 장철익)는 이 사건의 항소를 ‘기각’한다는 판결을 선고하였다. 판단은 1심과 대동소이하였다. 다만 한 가지 중앙선관위가 2013년 11월 13일 일부 언론인들을 대상으로 18대 대선 투표지 이미지 파일을 공개한 것은 편람에 근거해 하였으니 문제가 될 게 없다는 내용을 덧붙였다.

1. “어떤 물건이 봉인되면 그 물건은 일반에 공개되지 않는 효과를 갖게 되는 바,” “투표지의 봉인은 투표지와 그 표시 내용 등의 정보를 일반에 공개하지 않도록 하는 취지를 포함한다고 해석하는 것이 합리적이다.” “공직선거법 제184조의 규정취지에 따라 투표지 자체뿐만 아니라 그 이미지 파일도 공직선거법상 비공개 정보에 해당한다고 보아야 한다.”

2. “피고는 일부 언론에서 제18대 대선의 투표지 오분류 문제를 제기하자 2013. 11. 13. 기자증을 지참한 일부 언론인을 대상으로 개표과정 전반에 대해 설명하면서” “4개 투표구의 제18대 대선 투표지 이미지 파일을 시현한 바 있는데, 이는 중앙선관위의 공직선거 절차사무편람에서 <선거결과에 대한 이의제기 및 신뢰성에 대한 의혹제기 등이 있을 때 중앙선관위 판단하에 투표지 이미지 파일을 공개할 수 있다>라고 규정한 데에 따라 일반인의 출입을 제한한 상태에서 이루어진 것이므로 이를 들어 투표지 이미지 파일이 일반 공개에 제한이 없는 정보공개법 상 비공개 정보에 해당한다고 할 수는 없다”

하지만 고등법원 제1행정부의 이 판결은 무리한 법리 적용이고 중앙선관위의 잘못을 덮어주려는 의도가 역력하다. 재판부의 판결에 대해 원고의 간략한 반론은 다음과 같다. 

1. 재판부는 공직선거법 제184조(투표지의 구분) 규정, 즉 “개표가 끝난 때에는 투표구별로 개표한 투표지를 유효·무효로 구분하고, 유효투표지는 다시 후보자(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당을 말한다) 별로 구분하여 각각 포장하여 구·시·군선거관리위원회 위원장이 봉인하여야 한다.”에 따라 “‘투표지 이미지 파일’도 공직선거법 상 비공개 정보에 해당한다고 보아야 한다”고 판단했다.

그러나 공직선거법 제184조와 공직선거관리규칙 어느 곳에도 “투표지 이미지 파일을 봉인해서 보관하라”는 규정은 없다. 그런데도 재판부는 ‘투표지’ 봉인 보관 규정을 ‘투표지 이미지 파일’에까지 확대 적용시키고 있다.

2. 재판부는 중앙선관위가 2013년 11월 13일 언론인 대상으로 4곳 위원회의 제18대 대선 투표지 이미지 파일을 공개 시현한 사실에 대해 ‘편람’ 규정에 따라 한 일이고 “일반인의 출입을 제한한 상태에서 이루어진 것”이라 그 일을 근거로 투표지 이미지 파일을 일반 공개에 제한이 없는 공개 대상 정보에 해당하지 않는다고 판단하였다.

그러나 재판부가 언급한 공직선거절차사무편람 내용(“선거결과에 대한 이의제기 및 신뢰성에 대한 의혹제기 등이 있을 때 중앙선거관리위원회의 판단 하에 투표지 이미지를 공개할 수 있다”)은 2014년 1월에야 편람에 새로 들어갔다.

그런데 재판부는 그 편람 규정이 없던 시절인 2013년 11월 13일에 중앙선관위가 언론인들 상대로 투표지 이미지 파일을 공개한 사실에 소급 적용하는 오류를 범하였다. 

더욱이 기자증을 지닌 기자들에게만 공개하였으니 그 일을 근거로 투표지 이미지 파일을 공개 대상 정보가 되는 건 아니라는 주장은 기자들과 일반인을 차별하는 판단에 해당한다.

기자들은 일반 시민에 해당하며 취재한 정보를 가공해 일반 시민들에게 알리는 역할을 한다. 중앙선관위가 투표지 이미지 파일을 기자들에게 공개하였다는 사실은 그 자체가 일반 시민이게도 공개한다는 사실을 전제하는 행위이다.

그런데 재판부는 기자증을 지닌 기자들에게만 공개하였으니 그 일을 근거로 투표지 이미지 파일을 공개대상 정보가 아니라고 판단함으로써 헌법상 평등권(제11조) 침해 소지마저 낳고 있다.

헌법은 “모든 국민은 법 앞에 평등”하며 “누구든지…정치적, 경제적, 사회적, 문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다”고 규정한다.

재판부는 누구보다 헌법의 규정을 잘 알 텐데도 기자증을 소지한 기자들과 일반 시민을 차별하여 시민들의 평등권을 침해하는 판결을 내렸다. 백보 양보하여 이 판결을 받아들인다고 하더라도, 원고는 현재 <오마이뉴스> 시민기자이기에 원고에게 제18대 대선 투표지 이미지 파일을 공개하지 못할 이유가 되지는 않는다.

첨부 : 서울고등법원 제1행정부 판결문17누46020 판결문

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